보령시가 사업시행자로서 민간개발업자의 제안을 받아 민간개발업자의 자금으로 관광지를 개발하는 과정에서, 관광지 조성계획의 승인권자인 충청남도지사에게 민간개발업자를 사업시행자로 잘못 기재하여 관광지 조성계획 승인신청을 하고, 농지전용협의 요청서 등 의제허가 서류에도 민간개발업자를 사업시행자로 기재하여 제출함으로써, 위 민간개발업자가 농지전용 의제허가 협의대장 등에 수허가권자로 기재되어 있는 상황에서, 원고가 위 관광지에서 관광숙박사업을 하기 위해 보령시에 관광지 조성계획 변경신청을 제안하고, 보령시가 충청남도지사에게 관광지 조성계획 변경신청을 하자, 충청남도지사가 ‘민간개발업자가 농지전용 수허가권자’임을 전제로 보령시장에게 ‘민간개발업자로부터 농지전용허가권을 양수해 오라’는 보완요구를 하고, 이를 이행하지 못하였음을 이유로 들어 농지전용변경협의를 반려하여, 원고가 충청남도지사를 상대로 민간개발업자에 대한 농지전용 의제허가가 부존재하거나 무효임을 확인 청구한 사안입니다.

 

2. 바른의 주장 및 역할

충청남도지사 및 충청남도지사를 보조참가한 민간개발업자는 ‘민간개발업자가 농지전용 의제허가 서류에 농지전용신청자 내지 사업시행자로 기재되어 있는 점, 농지전용허가권자인 농림축산식품부 장관이 민간개발자를 사업시행자로 한 농지전용 의제허가에 동의한 점, 민간개발업자가 농지전용 의제허가 협의대장에 수허가권자로 기재되어 있는 점, 실제 농지전용 행위를 하려던 자는 민간개발업자였던 점’ 등을 이유로 들어 ‘민간개발업자를 농지전용 의제허가를 받은 자로 보아야 한다’고 주장하였습니다.

이에 원고를 대리한 바른은 관광진흥법령 및 관광지 조성계획 승인신청시 제출된 서류들을 면밀히 분석하여, ‘아무리 민간자본에 의해 관광지 개발사업을 진행할 예정이었고, 각종 신청서에 민간개발업자가 사업시행자로 기재되어 있다고 하더라도, 관광지 조성계획을 수립하여 승인신청을 한 자는 보령시장이고, 민간개발업자는 위 승인 신청을 제안한 자에 불과하여 보령시장으로부터 별도의 허가를 받아 사업을 시행해야 하는 자일뿐이므로, 주된 인허가인 관광지 조성계획의 승인을 받은 사업시행자는 보령시장’이라고 주장하였습니다.

​나아가 바른은 관광진흥법의 법문이나 인허가 의제 제도의 취지에 비추어, 주된 인허가를 받은 관광진흥법 상의 사업시행자가 의제 인허가인 농지법 상의 농지전용 의제허가를 받아야 할 뿐만 아니라, 보령시가 관광지 조성사업의 사업시행자로서 농지를 전용하려는 의사가 있었다고 할 것이므로, 보령시가 농지법 상의 ‘농지를 전용하려는 자’에도 해당한다고 주장하였습니다.

 

3. 법원의 판단

1심부터 대법원은 모두 원고를 대리한 바른의 주장을 받아들여 “①관광진흥법이 ‘관광지 등을 관할하는 시장이 조성계획을 작성하여 도지사의 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있으므로, 주된 인허가인 관광지 조성계획의 승인을 받은 자는 보령시장이다. ②관광진흥법이 ‘조성계획의 승인을 받은 때 농지법에 따른 농지전용허가를 받은 것으로 본다’고 규정하고 있으므로, 조성계획에 대해 승인을 받은 보령시장이 농지전용허가를 받은 것으로 보아야 하고, 이렇게 해석하는 것이 인허가 의제제도의 취지에도 부합한다. ③보령시장이 조성계획 승인신청을 하면서 농지전용협의요청서 내지 농지전용심사의견서 등에 민간개발업자를 사업시행자로 기재하였다고 하더라도, 관광지 조성사업을 위해 농지를 전용하려는 자는 관광지 조성사업의 사업시행자인 보령시장으로서, 위 기재는 관광지 조성사업의 사업시행자와 그로부터 별도의 조성사업 시행허가를 받아 실제 조성사업을 하려는 자를 혼동하여 잘못 기재한 것으로 보인다. ④따라서 농지전용 의제허가의 수허가권자는 보령시장이고, 민간개발업자에 대한 농지전용 의제허가는 처음부터 존재하지 않는 처분에 해당한다”고 판단하였습니다.

​□ 담당변호사: 석호철, 안선영 변호사